ОБЩА ВЪНШНА ПОЛИТИКА И ПОЛИТИКА В ОБЛАСТТА НА СИГУРНОСТТА (CFSP)


Преамбюлът на Договора за ЕС урежда реализирането на "обща външна политика и политика на сигурност1, включително евентуално очертаване на обща отбранителна политика, което във времето може да доведе до обща отбрана, като по този начин укрепи европейската идентичност и нейната независимост, за да насърчава мира, сигурността и прогреса в Европа и в света"2. Както става ясно, средствата предвидени за постигане на тази висока цел не изглеждат достатъчни, което се дължи на опозицията на тези държави-членки, които се противопоставят на всякакво ограничаване на техния т.нар. национален суверенитет, символи на който са външните работи и отбраната.

През годините компетентността на Общността в областта на външните отношения е разширена по няколко начина; първо, с факта на разширяване на вътрешната є компетентност3; второ, с включването на нова външна политика по силата на Договора за ЕО: "Сътрудничество за развитие"4 и накрая, с добавянето на разпоредби относно общата външна политика и политика в областта на сигурността по силата на Договора за ЕС5. Все пак, във връзка с компетенциите на Общността които съществуват още по силата на Договора за ЕО, с изключение на разпоредбите относно сключването на международни споразумения6, не са направени много промени и общата външна политика и политика в областта на сигурността остава извън Общността и се урежда от различни институционални правила. Това не е външната политика на Европейската общност, а тази на Европейския съюз. Първият член от Договора за ЕС е свидетелство за това, като го определя като Съюз, основан на Европейските общности, "допълнени" с политиките и формите на сътрудничество, предвидени в Договора за ЕС7.

Реализирането на обща външна политика и политика в областта на сигурността е задача както на Съюза, така и на държавите-членки и задачите, които са им възложени са следните:

(a) защита на общите ценности, основните интереси, независимостта8 и целостта на Съюза в съответствие с принципите на Хартата на Обединените нации;

(б) укрепване на сигурността на Съюза по всякакви начини;

(в) запазване на мира и укрепване на международната сигурност, в съответствие с принципите на Хартата на Обединените нации, както и принципите на Заключителния акт от Хелзинки и целите на Парижката харта, включително тези относно външните граници;

(г) насърчаване на международното сътрудничество;

(д) развиване и консолидиране на демокрацията и върховенството на закона и спазване на човешките права и основните свободи9.


(1) Дейности

Договорът предвижда различни дейности да бъдат осъществявани от държавите-членки в рамките на тази обща политика. Държавите-членки следва да се информират и консултират помежду си в рамките на Съвета10, за да гарантират, че влиянието на Съюза е разпространено колкото е възможно по-ефективно чрез съгласувани и целенасочени действия11.

Съветът трябва да препоръча "общи стратегии" на Европейския съвет и да ги реализира най-вече чрез приемане на съвместни акции и общи позиции12.

Съвместните акции13 са свързани с определени ситуации, в които се счита, че се изискват оперативни действия на Съюза. Европейският съвет разработва общи ръководни указания, които определят областите, които попадат в сферата на сигурността и могат да бъдат обект на съвместни акции14. Договорът също така предвижда и процедура за приемане на съвместни акции15. Този аспект е изключително важен, тъй като представлява сърцевината на общата външна политика.

На основата на общите ръководни указания от Европейския съвет, Съветът взема решение относно принципа на съвместните акции. Когато той вземе такова решение, той също така определя и специфичния обхват, общите и специфични цели на такава съвместна акция, продължителността, средствата, процедурите и условията за реализацията. Съветът също така трябва да определи и въпросите, във връзка с които е необходимо да бъдат взети решения с квалифицирано мнозинство, като в тези случаи тежестта на гласовете се преценява по същия начин, както и за Съвета на Общността. Предметът и принципите могат да бъдат преразгледани по всяко време. Държавите-членки са обвързани от съвместните акции в позициите и поведението, които избират. В случай, че трябва да бъдат предприети национални действия, следва да бъде предоставена предварителна информация за тези действия, за да се даде възможност, ако е необходимо, да се проведат консултации. В спешни случаи държавите-членки могат да предприемат необходимите мерки и в случай на трудности при реализирането на съвместната акция въпросът следва да бъде отнесен до Съвета за обсъждане и намиране на подходящо решение16. Една от първите съвместни акции, за чието осъществяване Съветът е взел решение, се отнася до встъпителна конференция за пакта за стабилност17. Следват много други18.

Общите позиции19, от друга страна, определят подхода на Съюза към определен въпрос от географско или тематично естество. Държавите-членки следва да гарантират, че техните национални политики съответстват на общата позиция20. През 2004 г. са взети решения за приемане на седем общи позиции по различни въпроси, например: бившата югославска република Македония, лидерството в района на Молдова, Мианмар, Белорусия, Либерия, Зимбабве и т.н.21 Други форми на осъществяване на дейност в контекста на общата външна политика и политиката в областта на сигурността са "мерки" и "изявления"22.

Дипломатическите и консулските мисии на държавите-членки и Делегациите на Комисията в трети държави и международни конференции и техните представители в международни организации трябва да си сътрудничат, за да гарантират, че съвместните акции и общите позиции, приети от Съвета се спазват23.


(2) Сключване на международни споразумения

Договорът от Амстердам въвежда важни промени в общата външна политика и политика в областта на сигурността. Тъй като Комисията не е пряко ангажирана с изпълнението на Раздел V от Договора за ЕС относно външната политика и политиката на сигурност, тя не може, както е предвидено в Договора за ЕО24, да отправя препоръки до Съвета относно преговорите във връзка с такива споразумения. Поради тази причина Договорът за ЕС предвижда, че когато е необходимо да се сключи споразумение с една или повече държави или международни организации в изпълнение на Раздел V от Договора за ЕС, Съветът, като действа с единодушие, може да упълномощи Председателството, със съдействието на Комисията ако е необходимо, да започне преговори в тази връзка25. Такива споразумения следва да бъдат сключвани от Съвета, който действа с единодушие по препоръка на Председателството. Договорът от Амстердам също изменя разпоредбите относно действието на такива споразумения. Докато съгласно Договора за ЕО Общността и държавите-членки са обвързани от тези споразумения, то Договорът за ЕС предвижда, че дадена държава-членка, чийто представител в Съвета заяви, че тя следва да спази изискванията на своята собствена конституционна процедура, не се счита обвързана. В този момент останалите държави-членки могат да решат, че споразумението ще се прилага условно по отношение на тях26.


(3) Сигурност, обща отбранителна политика и обща отбрана

Разпоредбите на ЕС относно политиката в областта на сигурността са сериозно изменени с Договора от Амстердам. Европейският съвет понастоящем може да взема решения относно очертаването на обща отбранителна политика и тези решения трябва да бъдат приети от държавите-членки в съответствие с техните конституционни изисквания. На Европейския съвет в Хелзинки държавите-членки вземат решение да създадат, в рамките на Съвета, нови постоянни политически и военни органи, които да дадат възможност на ЕС да поеме своите отговорности за пълния обхват на задачите, свързани с предотвратяване на конфликти и управление на кризи, предвидени в Договора за ЕС, "Задачите от Петербург"27. Тези задачи се отнасят до хуманитарни и спасителни акции, мироопазващи мерки и участие на войсковите части в управлението на кризи, включително миротворителни операции.

През 2001 г. Съветът създава Военен комитет и Военен щаб на Европейския съюз28. Решението за това е взето в рамките на укрепването на общата външна политика и политиката в областта на сигурността и най-вече в рамките на общата европейска отбранителна политика и политика на сигурност29. Съгласно това решение, военният персонал се преназначава от държавите-членки в Генералния секретариат на Съвета, част от който е Военният щаб на Европейския съюз.

Мисията и функциите на Военния щаб са описани в Анекс към решението: "в рамките на Съвета структури предоставят военни експертни познания и подкрепа за общата европейска отбранителна политика и политика в областта на сигурността, включително и за провеждането на операции във връзка с военни кризи, водени от ЕС". Военният щаб следва да осъществява "ранно предупреждаване, оценка на ситуацията и стратегическо планиране за задачите от Петербург, включително определяне на европейските национални и мултинационални сили" и да реализира политиките и решенията съгласно насоките на Военния комитет на Европейския съюз.

През 2004 г. е създаден механизъм за администриране на финансирането на общите разходи за операции на ЕС, които имат военен или отбранителен характер30.

Западноевропейският съюз (ЗЕС) подкрепя Съюза при очертаване на отбранителните аспекти на общата външна политика и политиката в областта на сигурността. Предвидено е включването на ЗЕС в Съюза. Това решение трябва да бъде ратифицирано и от държавите-членки. Отбранителната политика на Съюза не може да противоречи на отбранителната политика на определени държави-членки и трябва да взема под внимание задълженията на определени държави-членки, които виждат тяхната обща отбрана реализирана в НАТО съгласно Северноатлантическия договор31.

Междуправителствената конференция, която води преговорите за Договора от Амстердам, приема две декларации: една за разширено сътрудничество между ЕС и ЗЕС и друга, свързана със ЗЕС. Първата декларация се отнася до проверка за благонадеждност на персонала на Генералния секретариат на Съвета32. Втората декларация, много обстойна, съдържа декларация, приета от Съвета на министрите на ЗЕС относно ролята на ЗЕС и неговите отношения с ЕС и Атлантическия алианс33.


(4) Роля на институциите

Ролята на европейските институции в рамките на общата външна политика и политиката в областта на сигурността е доста различна от тази, която им бе възложена по силата на Договора за ЕО, въпреки че самите институции продължават да бъдат едни и същи по състав и някои функции34. Вземането на решения е на междуправителствено ниво и поради тази причина ролята на Европейския съвет и на Съвета е от основно значение. В своята работа Съветът се подпомага от Политически комитет, създаден с Единния европейски акт и от Комитета на постоянните представители35. Политическият секретариат и секретариатът на Съвета продължават да съществуват заедно!

Що се отнася до Комисията, тя остава "напълно свързана с работата, осъществявана" в рамките на общата външна политика и политиката в областта на сигурността36 и се ползва с право на инициатива, но не могат да є бъдат делегирани права, нито може да представлява Общността в тази област.

Парламентът, от друга страна, трябва да бъде консултиран от Председателството относно основните аспекти и основния избор и има гаранции, че неговото становище ще бъде взето пред вид. Той трябва да бъде информиран от Председателството и Комисията и има право да задава въпроси и да отправя препоръки37.


Ролята на Съда на ЕО, предвидена в разпоредбите относно полицейското и съдебното сътрудничество по наказателно-правни въпроси вече е разгледана в главата, посветена на Съда. Въпреки, че тази роля е ограничена до даване на предварителни заключения относно валидността и тълкуването на рамкови решения и решения, относно тълкуването на практиките, установени по силата на гореспоменатите разпоредби и относно валидността и тълкуването на мерките за изпълнението им, тя все пак представлява важна стъпка напред, която гарантира върховенството на закона в тази област. Тя не е била предвидена преди това.

Във връзка с общата външна политика и политиката в областта на сигурността Договорът от Амстердам не предоставя никаква юрисдикция на Съда. Както вече бе посочено в началото на тази книга, Съюзът "се обслужва от единна институционална рамка" и горното описание дава известна представа какво точно означава това на практика. Въпреки че някои от институциите са наистина ангажирани, само Съветът, който се състои от представители на държавите-членки, изпълнява реално своите функции. Другите институции играят незначителни роли в сравнение с тези, които са им възложени съгласно Договора за ЕО. Поради тази причина следва изрично да бъде отбелязано, че "единната институционална рамка" понастоящем съществува едва-едва, но в бъдеще може да представлява сърцевината на един по-интегриран субект.

Административните разходи се поемат от бюджета на Европейската общност. Същото се отнася и за оперативните разходи, освен за тези, които са свързани с операции, които имат военен или отбранителен характер и случаите, в които Съветът, като действа с единодушие, вземе друго решение38.


(5) Върховен представител

Договорът от Амстердам въвежда кабинета на Върховния представител за общата външна политика и политиката в областта на сигурността. Той или тя едновременно с това изпълнява роля и като Съветник на Генералния секретар. Върховният представител "подпомага Съвета по въпроси, които попадат в обхвата на общата външна политика и политиката в областта на сигурността, в частност чрез участие във формулирането, подготовката и изпълнението на политически решения и когато се налага действа от името на Съвета, по искане на Председателството, чрез провеждане на политически диалог с трети държави"39. Върховният представител също така "подпомага Председателството" във връзка с осъществяване на представителството на ЕС на международно ниво и с изпълнението на решения по въпроси, свързани с общата външна политика и политиката в областта на сигурността40.


_________________________

1 EU Art. 11 to 28; Art. 17 and 24 са изменени с Договора от Ница, [2001] O.J. C80/7.


2 EU Preamble, Para. 10, [1997] O.J. C340/149.


3 Виж по-горе Глава 32 .Юрисдикция на Общността.. Както беше посочено в началото на тази книга, компетенциите на Общността са разширени с образование, култура, обществено здраве, защита на потребителите, транс-европейски мрежи и т.н. Друг пример е възможността на Общността да сключва споразумения относно валутни въпроси и въпроси, свързани с режима за обмен на чуждестранни валути, EC Art.109(3).


4 EC Title XX, Art. 177 to 181.


5 EU Art.11.


6 EC Art.300.


7 EU Art.1.


8 Използването на този термин се дължи на факта, че някои наричат Договора за ЕС .Европейската декларация за независимост..


9 EU Art.11(1).


10 Идентичен текст в EU Art.34(1) относно полицейското и съдебно сътрудничество.


11 EU Art.16.


12 EU Art.13. Виж например Council decision on the implementation of Joint Action 96/588/CFSP on anti-personnel landmines with a view to co-financing the special appeals from the International Red Cross Committee [1997] O.J. L338/5. Виж също така и становището на Дания (Ibidem. at 4), която се крие зад факта, че тя не участва в действията на Съюза, които имат отношение към отбраната, за да откаже да участва във финансирането на акция срещу осколъчни мини!


13 EU Art.14.


14 [1997] O.J. L338/5.


15 EU Art.13.


16 Ibidem.


17 Виж Joined action adopted by the Council of the European Union, [1993] O.J. L339/1 and L316/45.


18 Само за 2004г. са взети решения за 7 съвместни акции, като например: военната операция в Босна и Херцеговина, полицейска мисия в Киншаса и създаването на Европейска агенция за отбрана; за по-подробна информация виж Gen. Rep. 2004, 191.


19 EU Art.15.


20 EU Art.15.


21 Ibidem.


22 Gen. Rep. 2004, 192.


23 EU Art.16.


24 EC Art.300.


25 EU Art.24.


26 EU Art.24.


27 Тези задачи са включени в Договора за ЕС с Договора от Амстердам: EU Art.17(2).


28 [2001] O.J. L27/4 and 7.


29 EU Art. 17.


30 [2004] O.J. L395/68.


31 EU Art.17(1).


32 Виж Council Dec.,[1999] O.J. L123/14.


33 [1997] O.J. C340/125.


34 Виж EU Art.28.


35 Ibidem. Arts 18(5) and 11(1).


36 EU Art.18(4).


37 EU Art.21.


38 EU Art.28(3).


39 EU Art.26.


40 EU Art.18.


Untitled Page