КОМИСИЯТА НА ЕИО СРЕЩУ ПРАВИТЕЛСТВОТО НА РЕПУБЛИКА ИТАЛИЯ - ДЕЛО 7/61


ПРОИЗВОДСТВО ПО ЧЛ. 169 И 170 ДЕИО (НОВ ЧЛ. 226 И 227 ДЕО) И ЧЛ. 141 И 142 ДЕОАЕ


19 декември 1961 г.

Rec., 1961, р. 633, concl. М. Lagrange


. . .

А. Относно предмета на иска.


Имайки предвид,

че след кореспонденция между страните след 1 март 1961 г., депозирана в секретариата на Съда на ЕО на 18 ноември 1961 г., италианското правителство най-накрая се съобразява със становището на Комисията и считано от 1 юли 1961 г. въвежда режим на минимални цени за някои от разглежданите стоки, като възстановява пълната свобода на вноса за останалите;

че СЕО е този, който преценява дали заключенията по иска не са станали безпредметни към момента, което да обезсмисли постановяването на решение;

че по смисъла на чл. 171 (нов чл. 228) от Договора целта на иска е Съдът да установи, че държава-членка не е изпълнила свое задължение, произтичащо от Договора;

че СЕО трябва да установи дали е налице неизпълнение на задължение, без да е необходимо да проучва дали след внасянето на иска въпросната държава-членка е предприела нужните мерки за прекратяване на нарушението;

че според чл. 169 (нов чл. 226), ал. 2 Комисията има право да сезира СЕО само ако съответната държава не се съобрази с мнението й в рамките на срока, определен от самата нея; срок, който позволява на държавата да се съобрази с разпоредбите на Договора;

че, от друга страна, ако държавата-членка не се съобрази с това мнение в рамките на предвидения срок, Комисията има пълното право да се обърне към Съда, който да се произнесе относно неизпълнението на задължения, произтичащи от Договора;

че въпреки факта, че италианското правителство накрая изпълнява задълженията си, но след изтичането на горепосочения срок, в дадения случай Комисията си запазва правен интерес да търси отсъждане относно това дали е имало неизпълнение на задължение...


Б. Относно допустимостта на иска.

Имайки предвид, че са изложени три основания за отхвърляне на иска:

а) Имайки предвид, че първото се свързва с твърдението, че писмото на Комисията от 21 декември 1960 г. не представлява мотивирано становище по смисъла на чл. 169 (нов чл. 226) от Договора, тъй като не преценява дали са уместни съображенията на италианското правителство относно съществуването и сериозността на кризата на пазара за свинско месо и необходимостта от временни мерки за преодоляването й;

че визираното в чл. 169 (нов чл. 226) становище следва да се разглежда като мотивирано от правна гледна точка, когато то съдържа, както е в дадения случай, последователно изложение на причините, поради които Комисията смята, че съответната държава-членка не е изпълнила свое задължение, произтичащо от Договора;

че, въпреки че не е съставено в надлежната форма, писмото от 21 декември 1960 г. отговаря на това изискване;


б) Имайки предвид, на второ място, че ответникът твърди, че е налице противоречие между позицията на Комисията към момента на мотивираното становище от 21 декември 1960 г., когато тя счита, че е в състояние да направи преценка на ситуацията и да излезе с обосновано мнение, и позицията й към момента на нейния отговор от 10 март 1961 г. на молбата за прилагане на защитни мерки, когато потвърждава необходимостта от сведения за постановяване на решение;

че иск, основан на чл. 226 (отменен с ДА) от Договора, изисква едновременно проучване и преценка на фактите, последвано от решение и дори от започването на определено производство;

че в замяна на това чл. 169 (нов чл. 226), ал. 1 е приложим винаги, когато Комисията прецени - с право или не - че държава-членка не е изпълнила свое задължение, произтичащо от Договора;

че не би могло да се говори за каквото и да е противоречие между позицията на Комисията към момента на формулиране на мотивираното становище и тази към момента на отговора на молбата за прилагане на защитни мерки;


в) Имайки предвид, на трето място, че ответникът твърди, че искът по чл. 169 (нов чл. 226), ал. 2 е допустим само в случай, че съответната държава не се е съобразила с мотивираното становище на Комисията, и счита, че на практика се е съобразил със становището, обръщайки се към Комисията на 5 януари 1961 г., преди изтичането на предвидения срок, с молба по чл. 226 за прилагане на защитни мерки;

че, за да се съобрази с мотивираното становище, италианското правителство би следвало да започне своевременно необходимите действия за премахването на суспензивните мерки, противоречащи на чл. 31 (отменен с ДА);

че представянето на молба за прилагане на защитни мерки има съвсем друго предназначение...


КОМЕНТАР:

Това е решението на СЕО по първото приложение на производството по чл. 169 (нов чл. 226) ДЕИО за установяване на неизпълнение на задължение от страна на държава-членка. За разлика от Парижкия договор, който предоставя на Общностната администрация правото сама да констатира факта на неизпълнение, а на засегнатата държава остава да прецени дали да обжалва пред СЕО съответното решение, Римските договори оправомощават СЕО да определя дали е налице неизпълнение.

Процедурата може да бъде инициирана както от Комисията (по чл. 169 ДЕИО (нов чл. 226 ДЕО) и чл. 141 от ДЕОАЕ), така и от държава-членка (чл. 170 ДЕИО (нов чл. 227 ДЕО) и чл. 142 ДЕОАЕ). Втората хипотеза е много по-рядко срещана - в практиката има само едно такова производство, стигнало чак до съдебната фаза (4.10.1979, 141/78, France c/ Royaume Uni, p.2923, concl. G. Reischl). Ако Съдът установи, че съответната държава-членка действително не е изпълнила свое задължение, тя е длъжна да предприеме необходимите мерки, за да се съобрази с решението на Съда (чл. 171 ДЕИО (нов чл. 228 ДЕО) и чл. 143 ДЕОАЕ).

Тази процедура се състои от две последователни фази - административна или досъдебна, и съдебна.


1. Предварителна административна фаза.

Предварителната административна фаза се изразява по същество в разследване, осъществено от Комисията, и обхваща няколко етапа.


А. Както вече беше посочено, инициативата принадлежи на Комисията или на държава-членка. Във втория случай държавата-членка отнася въпроса пред Комисията, която трябва да осъществи административното проучване (чл. 170, ал. 2 ДЕИО (нов чл. 227 ДЕО) и чл. 142 ДЕОАЕ).

Употребата на израза "счита" показва, че инициативата на Комисията подлежи на свободна преценка. Предвид обективния характер на иска за неизпълнение на задължение по УД, Съдът на ЕО отказва да обсъжда целите, които могат да се преследват с него (21.06.1988, два случая: 415/85, Commission c/ Irlande, p.3098 - 416/85, Commission c/ Royaume Uni, p.3128, concl. M. Darmon).

Иск за отмяна на акт, с който Комисията се произнася по искане по чл. 169 (нов чл. 226) ДЕИО, е недопустим (1.03.1966, 48/65, Lutticke, p. 28, concl. J.Gand). Същото важи за иск за противоправно бездействие, когато актът - в дадения случай отказ - представлява позиция, формулирана в рамките на определените срокове (idem). Освен това уредбата по ДЕИО на исковете за противоправно бездействие (виж по-долу № 32) създава впечатлението, че не допуска частни лица да атакуват акт, който не е адресиран до тях (concl. J. Gand по 48/65, горецитирано - 15.01.1974, 134/73, Holz et Willemsen, p.1, concl. G. Reischl 14.02.1989, 247/87, Star Fruit, p.291, concl. C. O. Lenz, пост. практика: 30.03.1990 (Orf.), C-371/89, Emrich, I, p.1556).

Все пак трябва да се подчертае, че поради директния ефект на повечето разпоредби на Правото на ЕО частните лица, позовавайки се на тези разпоредби пред националния правораздавателен орган, разполагат със средство за констатиране на нарушение на УД. Именно в този смисъл Съдът на ЕО отбелязва, че "интересът на съответните частни лица от защита на правата им предполага ефективен контрол, допълващ този, който по чл. 169 (нов чл. 226) и 170 (нов чл. 227) е възложен на Комисията и държавите-членки" (5.02.1963, 26/62, Van Gend en Loos, p.25, concl. K. Roemer - 17.02.1970, 31/69, Commission c/ Italie, p.25, concl. J. Gand). Тази заинтересованост, която не измества изрично предвидените в Договора процедури, намира приложение в два случая. В единия, когато при констатирано неизпълнение на задължение, съответната държава-членка не взима мерки, за да се съобрази с мотивираното становище на Комисията (26.10.1971, 18/71, Eunomia di Porro, p.811, решение в полза на частно лице: 10.12.1968, 7/68, Commission c/ Italie, p.617, и констатацията, че неизпълнението не е било прекратено: 13.07.1972, 48/71, Commission c/ Italie, p.529). В другия случай СЕО извежда последиците от едно явно неизпълнение на задължение още преди дори да го установи (17.05.1972, 93/71, Leonesio, p.237, становище преди установяването на неизпълнение с решението от 7.02.1973, 39/72, Commission c/ Italie, p.101).


Б. Спорният характер е втората отличителна черта на тази фаза на производството, която, като досъдебно разследване, позволява на съответната държава-членка "да изложи аргументите в своя защита като изтъкне конкретните основания" (10.03.1970, 7/69, Commission c/ Italie, p.117, concl. K. Roemer). Това се отбелязва в адресирано до тази държава-членка писмо на Комисията за определяне на срок за съобразяване.

Важното е тя да получи възможност да даде разяснения относно приписваното й неизпълнение и СЕО да установи, че тя наистина е имала такава възможност (1.12.1965, 45/64, Commission c/ Italie, p.1057, concl. J. Gand). В своята практика СЕО разглежда изпълнението на това изискване като важна гаранция, дори когато държавата не е счела за нужно да се възползва от нея, и разглежда незачитането на това изискване като съществено процесуално нарушение (17.02.1970, 31/69, Commission c/ Italie, горецитирано - постоянна практика: 11.07.1984, 51/83, Commission c/ Italie, p.2793, concl. C. O. Lenz).

Ако по време на съдебната фаза настъпят такива изменения във вътрешното право на съответната държава-членка, че първоначално твърдяното нарушение вече не е налице, Съдът отказва да продължи производството, за да не се накърнят гаранциите, които чл. 169 (нов чл. 226) дава на държавата. СЕО възлага на Комисията ново разследване, в рамките на което държавата отново разполага с възможност да изложи съображенията си (10.03.1970, 7/69, Commission c/ Italie, горецитирано).

Дори да не е необходимо писмото с искане на обяснения да бъде така аргументирано и подробно, както мотивираното становище на Комисията, то също има за цел "да очертае предмета на спора и да посочи на поканената да представи своите съображения държава изискванията към изложението на защитата й" (28.03.1985, 274/83, Commission c/ Italie, p.1077, concl. C. O. Lenz).


В. С мотивираното становище приключва предварителната административна фаза. Авторите на Римските договори използват тази формула, за да подчертаят разликата с чл. 88 ДЕОВС, където става въпрос за мотивирано "установително решение". И тази формулировка, обаче, е двусмислена, както свидетелстват и колебанията в юриспруденцията.

След като определя тази досъдебна процедура като "сплашваща" и предназначена да накара съответната държава-членка да не я обезсили й като отговори на мотивираното становище с искане за дерогиране (14.12.1962, 2/62, Commission c/ Luxembourg, p.813, concl. K. Roemer), СЕО обявява, че в административната фаза на процедурата не се издава "какъвто и да е правнообвързващ акт на Комисията" (1.03.1966, 48/65, Lutticke, горецитирано).

Поради тази причина "мотивираното становище" по чл. 169 (нов чл. 226) е различно от "мнение"-то по чл. 189 (нов чл. 249). Един иск за отмяна на такова "мотивирано становище" ще е недопустим, тъй като "то произлиза от досъдебната фаза на производството, която може да доведе само до евентуално сезиране на СЕО", при което преценката за неговата обоснованост "се смесва с тази за обосноваността на самия иск, с който Комисията сезира Съда" (10.12.1969, 6/69, Commission c/ France, p.523, concl. K. Roemer).

Истинската функция, а оттук и естеството на "становището", е в това да разкрие различията при тълкуването на Правото на ЕО, така че евентуалният спор, когато бъде отнесен до Съда, да е максимално уточнен и изяснен. Това произтича от изискванията на Съда относно позоваването на конкретно неизпълнение (виж сл. реш.) и значимостта на мотивацията. Както се посочва в настоящото решение, достатъчно е последната да е под формата на "последователно изложение на причините, поради които Комисията смята, че съответната държава-членка не е изпълнила свое задължение" (14.02.1984, 325/82, Commission c/ R.F.A., p.777, concl. S. Rozes), без да е необходимо да указва необходимите мерки за отстраняване на нарушението (11.07.1991, C-247/89, Commission c/ Portugal, I, p.3659, concl. C. O. Lenz).

Практиката позволява да се отиде още по-далеч при определяне на съдържанието на това становище. В своята практика Съдът решава, че "тъй като целта на Договора е ефективното отстраняване на нарушенията и техните настъпили или бъдещи последствия, Общностните органи, натоварени със задачата да осигуряват спазването на УД, разполагат с правото да определят доколко задълженията на държавите-членки могат да бъдат конкретизирани в мотивираните становища. Все пак "Комисията не е компетентна да определя окончателно правата и задълженията на държавите-членки чрез мотивирано становище по чл. 169 или в друга форма в рамките на производството. Тя не може да дава гаранции на държавите относно съвместимостта на определено тяхно поведение с УД. Определянето на правата и задълженията на държавите-членки, както и оценката на техните действия, може да се направи единствено с решение на СЕО".

"В още по-голяма степен Комисията не би могла посредством становище или друг акт по силата на чл. 169 (нов чл. 226), да освободи държава-членка от изпълнението на произтичащо от УД задължение. В частност подобни уверения не могат да попречат на лицата "да отстояват пред съд предоставените им с УД права" (27.05.1981, 142/80, Essevi, p.1413, concl. F. Capotorti).

Що се отнася до определения от Комисията срок, той следва да бъде разумен и съобразен със съвкупността от обстоятелства в конкретния случай (14.07.1993, C-56/90, Commission c/ Royaume Uni, I, p.4109, concl. C. O. Lenz).


2. Съдебна фаза.

Тя започва с иска на Комисията в ролята на ищец и приключва с постановяването на решение от страна на СЕО. Практиката се е сблъскала с няколко въпроса във връзка с тази фаза.


А. На първо място стои проблемът за срока и по-конкретно за това в кой момент следва да се заведе делото. Съдът отказва сам да определя това, тъй като смята, че става въпрос за преценка от страна на Комисията, чиято свобода не бива да се ограничава. Съдът счита, че "съображенията, на които се основава тази преценка, нямат отношение към допустимостта на иска, която се подчинява единствено на обективни правила" (10.12.1968, 7/68, Commission c/ Italie, p.617, concl. J. Gand). СЕО потвърждава тази практика с констатацията, че "предвиденото в чл. 141 ДЕОАЕ завеждане на иск за констатиране на неизпълнение на задължение от страна на държава-членка не се ограничава с предварително определен срок. Поради своето естество и цел това производство предоставя на Комисията правомощието да определя най-подходящите мерки и срокове за отстраняване на възможните нарушения" (14.12.1971, 7/71, Commission c/ France, p.1003, concl. K. Roemer). Нещата стоят по друг начин единствено в случая, в който прекомерната продължителност на досъдебната фаза нарушава правото на защита, тъй като създава допълнителни затруднения за съответната държава-членка да отхвърли доводите на иска (16.05.1991, C-96/89, Commission c/ Pays Bas, I, p.2461, concl. M. Darmon).


Б. Вторият проблем е свързан с доказването и аргументацията. На Комисията се пада задачата да изложи доказателствата за твърдяното нарушение (19.03.1991, C-249/88, Commission c/ Belgique, I, p.1275, concl. G. Tesauro 16.12.1992, C-210/91, Commission c/ Grece, I, p.6735, concl. C. Gulmann), като представи документи, които могат да бъдат и само извадки, с оглед на поверителността (11.06.1991, C-64/88, Commission c/ France, I, p.2727, concl. C. O. Lenz) и без възможност да се позовава на предположения (20.03.90, C-62/89, Commission c/ France, I, p.926, concl. F. G. Jacobs).

За да не бъде недопустим, искът трябва да посочва конкретните нарушения, по които Съдът трябва да се произнесе. В мотивираното становище пък трябва най-малко да бъдат изброени фактическите и правни основания за обвинението в нарушение (31.03.1992, C-52/90, Commission c/ Danemark, I, p.2187, concl. C. O. Lenz).

Изискването за единство на мотивите и основанията на мотивираното становище и на иска всъщност прави невъзможно допълването им по-късно (26.06.1991, C-152/89, Commission c/ Luxembourg, I, p.3141, concl. F. G. Jacobs - 31.03.1992, C-52/90, Commission c/ Danemark, горецитирано - 22.06.1993, C-243/89, Commission c/ Danemark, I, p.3353, concl. G. Tesauro).

Все пак изискването мотивираното становище и искът да се основават на идентични основания не предполага пълно съвпадение на проблемните национални разпоредби, визирани в становището, и тези, на които се основава иска. Достатъчно е системата, въведена с оспорваните вътрешноправни актове по време на досъдебната процедура, да е потвърдена в своята цялост с новите вътрешноправни актове, които, приети от държавата-членка във времето след мотивираното становище на Комисията, стават предмет на иска за съдебната фаза (17.11.1992, C-105/91, Commission c/ Grece, I, p.5871, concl. G. Tesauro).


В. Третият проблем засяга интереса. Подобно на всеки съдебен иск, искът за констатиране на неизпълнение следва да бъде отговаря на изискванията за правен интерес. Поради естеството на производството и условията за протичането му, това изискване има една особеност.

Ако вниманието се ограничи до целта на иска, а именно - изпълнение от страна на държавите-членки на техните задължения, трябва да се признае, че ако към момента на постановяване на съдебното решение съответната държава е предприела необходимите мерки за отстраняване на нарушението, искът би бил безпредметен, а Комисията вече не би имала интерес от предявяването му. Искът ще е недопустим и ако нарушението е било отстранено преди изтичането на определения в мотивираното становище срок (31.03.1992, C-362/90, Commission c/ Italie, I, p.23553, concl. C. O. Lenz).

Все пак искът за неизпълнение има и друго предназначение, което остава незабелязано на фона на дисциплиниращата или санкциониращата му функция. На практика той премахва различията в тълкуването на Правото на ЕО и като такъв може да има полезен ефект, независимо от конкретните измерения на случая (14.12.1971, 7/71, Commission c/ France, горецитирано).

Това предназначение на производството да осигури обективно тълкуване може да се окаже от съществено значение при принципни въпроси. Именно в този дух като че ли настоящото решение постановява, че "Комисията запазва интереса си да получи отговор на въпроса дали е било налице неизпълнение на задължение". Впоследствие тази практика бива потвърдена (9.07.1970, 26/69, Commission c/ France, p.565, concl. K. Roemer). Като подчертава, че не е уместно да се произнася относно мотивите за целесъобразността, провокирали иска на Комисията, и след като констатира, че искът е бил заведен в момент, когато се предполага, че твърдяното нарушение вече е било отстранено, Съдът приема, че е негово задължение служебно да установи наличието на съществен интерес, както и да го признае с оглед "значимостта на повдигнатите пред него въпроси" (постоянна практика: 26.06.1988, 283/86, Commission c/ Belgique, p.3271, concl. C. O. Lenz). По-лаконично Съдът заявява, че не може да вземе под внимание мерките, предприети във вътрешен план след завеждането на иска (17.09.1987, 291/84, Commission c/ Pays Bas, p.3483, concl. M. Darmon).

В по-нататъшната си практика Съдът на ЕО отделя място на материалния интерес "с цел да определи основата за отговорността, която всяка държава-членка може да понесе при неизпълнение на свое задължение по отношение на друга държава-членка, Комисията или частни лица" (7.02.1973, 39/72, Commission c/ Italie, p.101, concl. H. Mayras - jurisp. const.: 18.01.1990, C-287/87, Commission c/ Grece, I, p.127, concl. G. Tesauro - 30.05.1991, C-59/89, Commission c/ RFA, I, p.2607, concl. J. Mischo).

Възможността за понасяне на отговорност от страна на държавата по отношение на частните лица за неизпълнение на директива е закрепена в решение, което намира основанията за подобна отговорност в Правото на ЕО и определя условията за осъществяването й (19.11.1991, 6/90, Francovich, I, p.5337, concl. J. Mischo - 2.08.1993, C-271/91, Marshall, nep, concl. W. van Gerven).


Untitled Page