КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ СРЕЩУ ПРАВИТЕЛСТВОТО НА ФРЕНСКАТА РЕПУБЛИКА - ДЕЛО 7/71


ПРОИЗВОДСТВО ПО ЧЛ. 169 ДЕИО (НОВ ЧЛ. 228) И ЧЛ. 141 ДЕОАЕ - ПОНЯТИЕ ЗА НАРУШЕНИЕ - СЪОБРАЖЕНИЯ, ОПРАВДАВАЩИ НАРУШЕНИЕТО


14 декември 1971 г.

Rec., 1971, р. 1003, concl. К. Roemer


. . .

По същество:


а) Относно тълкуването на чл. 76 ДЕОАЕ

Имайки предвид,

че на първо място ответникът изтъква, че по силата на ал. 2 на чл. 76 от ДЕОАЕ и както проличава от употребата в текста на израза "в края на", ако към 31 декември 1964 г. или в разумен срок след това Съветът не е потвърдил разпоредбите на глава VI и не е приел нови такива, то тези разпоредби биха били невалидни;

че в този смисъл фактът на тяхното неприлагане не би следвало да се третира като нарушение по смисъла на чл. 141 от ДЕОАЕ;

че невалидността на разпоредбите на Договора не може да се презумира;

че държавите-членки са стигнали до споразумение да създадат неограничена във времето Общност, с постоянни институции с реални компетенции, произтичащи от ограничаване на компетенциите или прехвърляне на правомощия от държавите-членки върху Общността;

че в тази връзка отнемането на вече предоставени правомощия и връщането на целите, за които те се отнасят, в сферата на компетентност единствено на държавите-членки може да стане само по силата на изрична разпоредба от Договора;

че не такова е значението на чл. 76;

че тази разпоредба, намерила място в края на глава VI (главата, която конкретизира визираното в чл. 2, буква d общо задължение за институциите на Общността да осигуряват за всички потребители редовно и справедливо снабдяване с руди и ядрени горива), цели да улесни приспособяването на системата за доставки към промяната на условията и следователно не могат се правят заключения, че разпоредбата има за цел да лиши Общността от средства за действие за постигането на някоя от целите на Договора;

че дори ако с оглед приспособяването на разпоредбите на посочената глава към реалностите Съветът може да се въздържи при упражняване на правомощията си по силата на чл. 76, ал. 2, това в никакъв случай не отслабва установените чрез Договора връзки между държавите-членки и не отменя произтичащите за всяка една от тях задължения;

че да се признае невалидността на Глава VI в нейната цялост, без междувременно да са влезли в сила нови разпоредби, би означавало да се допусне липсата на приемственост в област, в която Договорът (и по-специално чл. 2) предвижда провеждането на обща политика;

че ако текстът на чл. 76 посочва, че след изтичането на период от седем години Съветът и Комисията могат да изменят, стига реалностите да са дали повод за това, или да потвърдят първоначалните разпоредби, това не значи, че между евентуалното въздържане от осъществяване на тези компетенции и непосредствената или предстояща да настъпи невалидност на предишните разпоредби може да бъде установена каквато и да било връзка;

че всъщност чл. 76 не съдържа изрична разпоредба, според която задачите, възложени на Общността с чл. 24, да й бъдат отнети и върнати в сферата на компетентност на държавите-членки;

че на критика подлежи и аргументът, че оставането в сила на спорните разпоредби е тъждествено на потвърждаването им под форма, различна от изрично предвидената в чл. 76, ал. 2, и че поради това самият чл. 76 става излишен;

че до момента на постановяване на решението или съществуващите разпоредби се закрепват за постоянно, или биват заменени с нови, като разпоредбите на Глава VI се прилагат само временно, така че във всеки един момент те могат да бъдат заменени с нови разпоредби, установяващи друг режим на снабдяване;

че основанието, извлечено от чл. 76 на Договора, следователно трябва да бъде отхвърлено;

б) Относно действителността на твърдяното нарушение.

Имайки предвид, че Комисията най-напред обвинява страната-ответник, че от 1965 г. не е внасяла предвидените в чл. 70 от Договора годишни доклади, докато френското правителство твърди, че въпросните сведения са предмет на ежегодни публикации в докладите на Френския комисариат за атомна енергия, които от своя страна се изпращат на Комисията; че по-нататък ищецът изтъква, че тези доклади "не покриват напълно изискванията за предоставяне на сведения", без обаче да уточнява по кои пунктове докладите на Комисариата съдържат непълноти;

Имайки предвид, че от представените пред Съда доклади личи, че поне на ниво проучване, развитие и експлоатация на подземните богатства, те съдържат сведенията, от които Комисията се нуждае, за да действа; че освен това последната никога не е изисквала допълнителна информация; че при това положение аргументите на Комисията не са достатъчни, за да се направи правновалиден извод, че е налице нарушение на чл. 70;

Имайки предвид, че впоследствие спрямо правителството - ответник са предявени претенции в две насоки: първо, че то е осъществило покупко-продажба на специални делими ядрени материали в разрез с правото на избор и изключителното право на Комисията да сключва подобни споразумения за доставки; и второ, че страната - ответник не е уведомила Агенцията за договор относно вноса на уран от Южна Африка;

Имайки предвид, че тъй като френското правителство не оспорва, че така инкриминираните сделки са били сключени без участието на Агенцията, са налице основания да се констатира, че прерогативите на последната не са били спазени;

в) относно другите обстоятелства, годни да отхвърлят констатацията за нарушение.

Имайки предвид, че френското правителство изтъква също, че дори разпоредбите на Глава VI да остават в сила, те биха били прилагани чисто формално и без съществени последици; че с оглед на факта, че твърдяното нарушение се отнася главно до покупко-продажбата на ядрено гориво, ответникът възразява, че почти монополното положение на Общността на главен доставчик би обезсмислило всяка съпоставка на търсенето и предлагането, дори когато става въпрос за случаите, обосноваващи правото на избор и изключителното право на Агенцията да сключва договори за доставка;

Имайки предвид, че без съмнение поради структурата на пазара за ядрено гориво съпоставянето на търсенето и предлагането при участие на Агенцията не е довело през разглеждания период до определянето на пазарна цена; че от това не следва, че намесата на Агенцията в качеството й на орган на Общността, преговарящ от името на потребителите, не може да допринесе за постигането на целите на Договора; че подобна намеса, особено що се отнася до Договора за сътрудничество, сключен между ЕВРАТОМ и САЩ на 8 ноември 1958 г., осигурява на потребителите в отделните държави-членки равен достъп до специалните делими ядрени материали; че във всеки случай фактът, че за един определен период пазарните условия са могли и да омаловажат предвидените с Договора механизми за снабдяване, не е достатъчно основание, за да се оспори задължителната сила на разпоредбите относно тези механизми;

Имайки предвид, че френското правителство също така изтъква, че бездействието на Съвета в рамките на предвидения в чл. 76 от Договора седемгодишен период може да породи неясно правно положение, като оставането в сила на разпоредбите на Глава VI бива поставено под съмнение поради възможността за най-различни тълкувания на ал. 2 на чл. 76; че подобно поведение обаче не би било в ущърб на останалите държави-членки; че при тези обстоятелства не може да се говори за нарушение по смисъла на чл. 141;

Имайки предвид, че нарушението не може да бъде оправдано с позоваване на неясното правно положение, в което би се оказала дадена държава-членка и срещу което Договорът й предоставя основания да действа;

че, от една страна, в съответствие с визираното в чл. 192 общо задължение за сътрудничество, страната - ответник трябва да прекрати неясното правно положение, на което се позовава, служейки си с основанията, които и предоставя Договорът, който с разпоредбата на чл. 148 предоставя на всяка заинтересована страна възможността да предприема подходящи мерки и действия за предотвратяване на евентуално бездействие от страна на Съвета;

че, от друга страна, производството за нарушение на Договора от държава-членка позволява точно и ясно да се определи обхвата на задълженията на държавите-членки в случай на различия при тълкуването;

че, накрая, чл. 141 не разглежда наличието на вреда за другите държави-членки като условие за прилагането на производството за установяване на нарушение на Договора;

че това основание следователно трябва да се отхвърли...


КОМЕНТАР:

С това решение Съдът на ЕО за първи и единствен път се произнася по иск за нарушение на Договора за създаване на Европейската общност за атомна енергия. То не се ограничава единствено до това да разкрие трудностите, пред които са изправя ЕВРАТОМ. Наред с мястото, което заема в общата теория за източниците на Правото на ЕО, това решение допринася и за изясняване на понятието за нарушение. То има отношение и към съображенията, които държавите-членки изтъкват в своя защита.


1. Понятие за нарушение.

Въпреки че терминът изглежда достатъчно ясен, понятието за нарушение трябва да бъде изяснено с оглед динамиката и сложността на поставения проблем.

Нарушението може да се дефинира само във връзка с едно съществуващо от по-рано задължение, с неговото естество и предназначение. В системата на Учредителните договори и по-специално в двата Римски договора могат да се срещнат много различни по естество и предназначение задължения. Договорните разпоредби налагат не само задължения, целящи определен резултат, но и задължения, които сами по себе си представляват средство. В действителност те уреждат съвкупната линията на поведение, което в зависимост от случая може да бъде положително, отрицателно или бездействие. Наред с това трябва да се направи разграничение между това дали действието или намесата имат за цел да сложат край на едно вече съществуващо правно положение или, обратно, целят постепенното или едноразово въвеждане на нови правни разпоредби.

Към различията, които могат да породят трудности, трябва да се добави и това, че някои от задълженията са ясно определени в самите договори, докато други се изпълват със съдържание едва чрез разпоредбите на Производното право. Ако нарушението произтича от определен брой фактически и правни елементи в една или друга конкретна ситуация, то тръгва най-напред от преценката на различните видове задължения, произтичащи от Договорите. В тази връзка юриспруденцията се опира на два принципа:


А. На първо място предполагаемото нарушение трябва да бъде изрично определено, а не да се основава на презумпция (5.10.1989, 290/87, Commission c/ Pays-Bas, p.3083, concl. C. O. Lenz - 20.03.1990, C-62/89, Commission c/ France, p.986, concl. F. G. Jacobs). Подобно изискване представлява нещо повече от необходимо условие, за да могат държавите-членки да упражнят правото си да представят своите съображения по време на досъдебната фаза (виж по-горе № 24, I, a) Това изискване позволява на СЕО да се запознае с фактите. Очевидно нарушението се анализира в отрицателен аспект като на тълкуване подлежи всеки негов елемент - било вътрешноправен, било Общностен. Когато става въпрос за Правото на ЕО, трябва да се отбележи, че възможните неясноти относно задълженията, които това право налага, са в състояние да обезсмислят самото понятие за нарушение.

Решението, с което се отхвърля един иск срещу Франция, илюстрира именно тази хипотеза. Искът е отхвърлен с мотива, че правното положение, произтичащо от Общностните разпоредби, се отличава с "нееднозначен характер" и поради тази причина на въпросната държава не може да бъде приписано нарушение (9.07.1970, 26/69, Commission c/ France, p.565, concl. K. Roemer - 12.07.1973, 70/72, Commission c/ RFA, p.813, concl. H. Mayras). Френското правителство възнамерява да се възползва от същото съображение и в разглеждания случай, но СЕО отхвърля подобна възможност с аргумента, че "нарушението не може да бъде оправдано с позоваване на неясното правно положение, в което би се оказала дадена държава-членка". По такъв начин проблемът се пренася от въпроса за понятието за нарушение върху въпроса за оправдателните факти.

От нееднозначния характер на производството произтичат затруднения, които се забелязват най-ясно при конкретно нарушение. То може да доведе или до прилагане на механизма за носене на отговорност, или до обективното изясняване на една правна ситуация. В първия случай ще е налице тенденция към смесването на нарушението с оправдаващите го факти и до схващането, че изискването за установеност на нарушението няма да е удовлетворено в случай на неопределеност, произтичаща от самото Право на ЕО. Във втория случай тази неопределеност ще се разглеждат единствено като един от случаите, в които се налага тълкуване на разпоредбите, които пораждат съмнение или неяснота. Изискването за установеност на нарушението е наложено от общата идея на производството - спорът по същество да бъде разглеждан в адекватния му контекст. Без съмнение трябва да надделее втората тенденция (виж заключенията на К. Рьомер по настоящото решение), тъй като установяването на нарушение няма за цел, или поне не за изключителна цел, утежняването на производството с елементи, характерни за механизма на търсене на отговорност. Смисълът е в това да се осигури спазването на Правото на ЕО, а не в това да се раздават наказания, още повече, че няма никакви основания да се счита, че тълкуванията на Комисията трябва по презумпция да се считат за точни.


Б. "Точно както едно действие може да представлява неизпълнение на задължение от страна на държава-членка" (17.02.1970, 31/69, Commission c/ Italie, p.33, concl. J. Gand). Преди това дело СЕО е гледал единствено нарушения, произтекли от активно или позитивно поведение, считано за несъвместимо с Правото на ЕО. Сега въпросът стои по различен начин. В случая на неизпълнение от страна на държава-членка на Общностна разпоредба с директен ефект въпросът опира до определянето на компетентния съд.

СЕО решава, че "наличието на възможност за завеждане на производство пред национален съд по никакъв начин не може да ограничи възможността за завеждане на иск по чл. 169 (нов чл. 226), като двете производства имат различни цели и последици". По-нататък Съдът посочва, че "когато определена Общностна разпоредба изисква от всяка държава-членка създаването на определени публични органи или вътрешни разпоредби, фактът, че властите не предприемат необходимите мерки може да представлява нарушение по смисъла на чл. 169 (нов чл. 226)". В случай на въздържане от действие изискването за установеност на нарушението поставя допустимостта на иска в зависимост единствено от обективното установяване на нарушението, "а не на доказването на някакво бездействие или противопоставяне от страна на държавата-членка" (1.03.1983, 301/81, Commission c/ Belgique, p.467, concl. S. Rozes).

Практиката показва, че към нарушенията чрез бездействие очевидно се прибавят и тези, при които държавите-членки не прилагат в националния си правов ред адресирани до тях директиви. Още по-сериозни и многобройни са случаите, в които държавите-членки не се съобразяват със съдебно решение, установяващо тяхно нарушение. Тогава вече е налице неизпълнение на задължение, произтичащо от чл. 171 (нов чл. 228) от Договора (13.07.1972, 48/71, Commission c/ Italie, D. 529, concl. K. Roemer). Правораздавателните органи на държавите-членки са длъжни да изпълнят решението на Съда на ЕО. От своя страна правата на лицата произтичат не от това решение, а от самите общностни разпоредби с директен ефект във вътрешния правен ред (14.12.1982, 314/81, Comite nat. de defense contre l'alcoolisme, p.4337, concl. S. Rozes).


2. Оправданията на държавите-членки.

Държавите-членки нееднократно са се опитвали да възпрепятстват производството с искане към Комисията да им разреши да предприемат защитни мерки във връзка със случаите, в които над тях тежи подозрение, че са извършили нарушение (виж по-горе № 24). За да се защитят, държавите-членки изтъкват определени факти и обстоятелства, които да послужат като извинение или оправдание за нарушенията, в които са обвинени. Съдът на ЕО е изправен пред три групи такива аргументи.


А. Първата група аргументи почиват на основания от конституционноправен характер, свързани с функционирането на държавата или в по-общ план - във връзка с норми, практики или положения от вътрешен характер. СЕО отказва да приеме подобни аргументи. Той постановява, че "отговорността, за която става въпрос, се носи от държавата, разглеждана в нейната цялост, и няма значение какъв е държавният орган, чието действие или бездействие е в основата на нарушението" (постоянна практика: 18.01.1990, C-287/87, Commission c/ Grece, I, p.125, concl. G. Tesauro).


Б. На второ място държавите-членки се позовават на принципа за реципрочност на задълженията. СЕО отказва да приеме и този аргумент. В противен случай той ще трябва да отсъди, че самото поведение на институциите на ЕО или на някоя друга държава-членка може да оправдае нарушението.

В тази насока Съдът излиза с принципното решение, че "в Правото на ЕО връзката между задълженията на субектите не може да се разглежда по същия начин както в международното договорно право" и че "неизпълнението на задължения от страна на Съвета не освобождава ответниците от това да изпълняват своите" (13.11.1964, 90/63, Commission c/ Luxembourg, p.1217, concl. K. Roemer). Настоящото решение продължава линията на тази съдебна практика като прави допълнителни уточнения на основата на задължението за сътрудничество, според което всяка държава-членка трябва да използва средствата, които Договорът й предоставя, за да противодейства при нужда на бездействието на институциите.

Съдът отхвърля и аргумента, свързан със злоупотреба с право от страна на Комисията. Той отказва да се произнесе относно искане за дерогиране с мотива, че "евентуалната грешка на Комисията, която би била предмет на отделно производство, по никакъв начин не би засегнала производството за нарушение на Договора по повод решения, които продължават да бъдат в сила" (14.12.1962, 2/62, Commission c/ Luxembourg, p.813, concl. K. Roemer).

Фактът, че други държави-членки не изпълняват задълженията си също не може да послужи като оправдание (25.09.1979, 232/78, Commission c/ France, p.2729, concl. G. Reischl - пост. практика: 9.07.1991, C-146/89, Commission c/ Royaume Uni, I, p.3533, concl. C. O. Lenz). В по-новата си практика Съдът отива още по-далеч по отношение на изпълнението на директивите. Той посочва, че изпълнението на дадена директива трябва да се осъществи независимо от факта, че същата директива още не е въведена и изпълнена в други държави-членки, тъй като това неизбежно би накърнило принципа за еднообразно прилагане на Правото на ЕО (11.01.1990, C-38/89, Blanguernon, p.84, concl. C. O. Lenz).


В. Съдът на ЕО отхвърля и третата група аргументи, според които дадено неизпълнение на Общностни задължения няма неблагоприятни последици за функционирането на Общия пазар (11.04.1978, 95/77, Commission c/ Pays-Bas, p.863, concl. G. Reischl).

Държавата се освобождава от отговорност, само ако е било установено, че Общностното решение, което тя не е спазила, "е било взето в област, засягаща изключителните й компетенции" и като такова "е без правно основание по Общностното право". Самият иск за нарушение ще е неоснователен" (10.02.1969, 6/69, Commission c/ France, p. 923, concl. K. Roemer). Наред с това, "ако решението, което не е било изпълнено, страда от особено тежки и очевидни пороци, поради които може да се разглежда като несъществуващ акт" (30.06.1988, 226/87, Commission c/ Grece, p.3612, concl. F. Mancini).


Untitled Page