EINFUHR - UND VORRATSSTELLE FUR GETREIDE UND FUTTERMITTEL СРЕЩУ KOSTER ET A.


ОБЩНОСТИ - ИНСТИТУЦИОНАЛЕН МЕХАНИЗЪМ


17 декември 1970 г.

Преюдициално заключение по запитване на Hessischer Verwaltungsgerichtshof - дело 25/70

Rec., 1970, р. 1161, concl. A. Dutheillet De Lamothe


. . .

1. По въпроса относно процедурата на "Управителния комитет".

Имайки предвид,

че най-напред Съдът трябва да се произнесе дали процедурата, предвидена в чл. 26 от Регламент 19 на Съвета от 4 април 1962 г. относно постепенното изграждане на обща организация на пазарите на зърнени храни (Официален вестник на ЕО, 1962 г., стр. 933) и вследствие на която е приет Регламент 102-64 на Комисията, не противоречи на Договора за създаване на ЕИО и по-конкретно на чл. 43 (нов чл. 37), § 2, чл. 155 (нов чл. 211), чл. 173 (нов чл. 230) и чл. 189 (нов чл. 249), ал. 1 от Договора за създаване на ЕИО;

Имайки предвид,

че, на първо място, става въпрос за законността на процедурата, наречена "на Управителния комитет", въведена с чл. 25 и 26 от Регламент 19 и многократно възпроизвеждана в други регламенти относно селското стопанство;

че от гореспоменатите разпоредби на Договора личи, че проблемът засяга най-вече съвместимостта на процедурата на Управителния комитет със структурата на Общността и институционалния й баланс както във връзка с отношенията между институциите, така и с оглед на осъществяването на съответните им правомощия;

Имайки предвид,

че се предполага, че правомощието да определя режима на спора принадлежи на Съвета, който по силата на чл. 43 (нов чл. 37), § 2, ал. 3 от Договора трябва да се произнесе по предложение на Комисията и след консултации с Европейския парламент и че следваната процедура е в нарушение на процедурите и компетенциите, определени с цитираната разпоредба;

Имайки предвид,

че както законодателната система на Договора, намерила отражение в чл. 155 (нов чл. 211), последно тире, така и трайната практика на институциите на ЕО прокарват в съответствие с правните концепции, възприети във всички държави-членки, разграничение между мерките, които произтичат от самия Договор, и мерките в производното право по изпълнението им;

че следователно не може да се изисква от Съвета да определя всички подробности, свързани с регламентите относно общата селскостопанска политика в съответствие с процедурата по чл. 43 (нов чл. 37);

че тази разпоредба е достатъчна, когато основните елементи на регламентирана материя са били определени съгласно предвидената в нея процедура;

че в замяна на това самият Съвет или Комисията, ако бъде оправомощена по силата на чл. 155 (нов чл. 211), могат да приемат разпоредби за изпълнение на базовите регламенти според процедура, различна от тази на чл. 43 (нов чл. 37);

че мерките, които са предмет на Регламент 102-64 на Комисията, не излизат извън изпълнението на принципите на базов регламент 19;

че поради тази причина Комисията може да бъде надлежно оторизирана със същия Регламент да предприема въпросните мерки за изпълнение, чиято валидност не може да бъде оспорена посредством изискванията на чл. 43 (нов чл. 37), § 2 от Договора;

Имайки предвид,

че, на второ място, главният ответник критикува процедурата "на Управителния комитет", защото смята, че тя представлява вмешателство в правото на Комисията да решава, поставящо под въпрос самата независимост на тази институция;

че поставянето между Съвета и Комисията на орган, който не е предвиден в Договора, би разстроило отношенията между институциите, както и упражняването на правото на решение;

Имайки предвид,

че според чл. 155 (нов чл. 211) Комисията осъществява правомощията, предоставени й от Съвета за изпълнението на разпоредбите, приети от него;

че тази разпоредба, чието прилагане е факултативно, позволява на Съвета да определя евентуалните начини за осъществяване на компетенциите, предоставени на Комисията;

че процедурата "на Управителния комитет" е едно от средствата, които Съветът може законно да използва за оправомощаването на Комисията;

че анализът на механизма, предвиден в чл. 25 и 26 от Регламент 19, разкрива, че Управителният комитет има за задача да дава мнения относно мерките, предлагани от Комисията;

че последната може да приема непосредствено приложими мерки, независимо от становището на Комитета за управление;

че в случай на неодобрение от страна на Комитета, единственото задължение на Комисията е да уведоми Съвета за приетите мерки;

че целта на Управителния комитет е непрестанно да консултира Комисията, за да я ориентира при осъществяването на предоставените й от Съвета правомощия, както и да даде възможност на последния да замени своето действие с това на Комисията;

че Комитетът за управление няма право да взима решения вместо Комисията или Съвета;

че следователно, без да нарушава структурата на Общността и институционалния й баланс, механизмът на Управителния комитет позволява на Съвета да предостави на Комисията значителни изпълнителни правомощия, с уговорката решението евентуално да се обжалва;

че законността на процедурата на Комитета, такава каквато е предвидена в чл. 25 и 26 от Регламент 19, следователно не може да бъде оспорена във връзка с институционалната структура на Общността;

Имайки предвид,

че главната страна ответник критикува процедурата "на Управителния комитет" и поради факта, че с въвеждането на "право на обжалване", запазено за Съвета спрямо мерките, приети от Комисията, въпросният механизъм ще лиши Съда от някои негови правомощия;

Имайки предвид,

че подобен аргумент почива на погрешна представа за правото на обжалване, запазено за Съвета;

че предвидената в чл. 26 от Регламент № 19 процедура има за цел да позволи на Съвета в случай на неодобрение от страна на Управителния комитет да замени собственото си действие с това на Комисията;

че системата е уредена по такъв начин, че по силата на базовия регламент мерките за изпълнение се приемат във всеки един случай или от Комисията, или по изключение от Съвета;

че, независимо от инициатора им и при равни условия, тези актове могат да поставят началото както на производството по отмяна по чл. 173 (нов чл. 230), така и на процедурата за даване на преюдициално заключение по чл. 177 (нов чл. 234) от Договора;

че може да се заключи, че упражняването от страна на Съвета на правото му на обжалване по никакъв начин не ограничава правомощията на СЕО...


КОМЕНТАР:

Интересът към това решение на Съда се дължи на направената в него преценка относно "съвместимостта на процедурата "на Управителния комитет" със структурата на Общността и институционалния й баланс както във връзка с отношенията между институциите, така и с оглед на осъществяването на съответните им правомощия". Така употребените от Съда изрази ясно показват, че става въпрос за конституционните принципи, от които се ръководят Общностите. Те са били предмет на дискусии във връзка със законността на процедурата по осъществяване от страна на Комисията на предоставените й от Съвета правомощия. Тези принципи, така, както ги разглежда юриспруденцията (виж по-горе № 9), се свеждат до принципа за самоорганизация на институциите, от една страна, и принципа за "институционалния баланс", на който настоящото решение изрично се позовава, от друга страна.


1. Самоорганизация на институциите.

Този принцип затвърждава правото на институциите сами да се организират на основата на разпоредбите на Договора.

Той е поставен в определени граници от географска гледна точка, тъй като седалището на институциите се определя по общо съгласие между правителствата на държавите-членки (чл. 77 ДЕОВС, чл. 216 (нов чл. 289) ДЕИО и чл. 189 ДЕОАЕ). Това предизвиква редица спорове (10.02.1983, 230/81, Luxembourg c/ Parlement, p.255, concl. F. Mancini - 10.04.1984, 108/83, idem, p.1945, concl. F. Mancini - 22.09.1988, 358/85, France c/ Parlement, p.4821, concl. F. Mancini), докато най-накрая седалището е определено с решение на правителствата на държавите-членки в рамките на Европейски съвет (Европейски съвет в Единбург от 11 декември 1992 г., част А, анекс 6).

При тези условия правото на самоорганизация намира израз в признатото от Договорите право на институциите сами да приемат вътрешните си регламенти, които да определят вътрешната организация и правилата за работа на всяка от институциите. За да не надхвърлят институциите възложените им функции, разпоредбите на споменатите правилници произтичат от правото на вътрешна организация (15.09.1981, 208/80, Lord Bruce of Donington, p.2205, concl. G. Slynn). Те са задължителни съгласно принципа patere legem (14.07.1972, 48/69, Imperial Chemical, p.619, concl. H. Mayras). Неспазването им може да доведе до отмяна (23.02.1988, 68/86, Royaume Uni, p.892, concl. C. O. Lenz).

Всяка институция разполага с неограничена власт да организира собствения си персонал (16.12.1964, 109/63, Muller, p.1295, concl. K. Roemer - 5.05.1966, 18/65, Guttmann, p.150, concl. K. Roemer). Тази организация обаче трябва да отговаря на необходимостта от гладко функциониране (11.07.1968, 26/67, Danvin, p.463, concl. J. Gand). Тя почива на йерархичния принцип (11.07.1968, 16/67, Labeyrie, p.431, concl. K. Roemer), който в съответствие с така установения ред допуска делегиране на правомощия и делегиране на подпис (6.05.1969, 17/68, Reinarz, p.61, concl. K. Roemer - 14.07.1972, 48/69, Imperial Chemical, горецитирано).

При осъществяването на своите правомощия Комисията следва да се съобразява с принципа на колегиалността, като споменатата възможност за делегиране не трябва да го нарушава. Съдът изяснява изискванията, свързани с този принцип и постановява, че правото да се взимат решения, предоставено по силата на чл. 14, § 3 от Регламент 17 относно конкуренцията не го накърнява (28.09.1986, 5/85, Akso, p.2585, concl. C. O. Lenz - 21.09.1989, 46/87, Hoecht, p.2859, concl. J. Mischo).

Дори вътрешните директиви да не могат да бъдат определени като съдържащи правни разпоредби, които администрацията е длъжна да спазва на всяка цена, те формулират правила за поведение, указващи каква да бъде последващата практика. Тях администрацията вече не може да наруши, без да посочи основания си за това (30.01.1974, 148/73, Louwage, p.81, concl. G. Reischl - 1.12.1983, 343/82, Michael, p.4023, concl. G. Reischl - 9.10.1984, 80/81, Adam, p.3411, concl. G. Slynn - 13.12.1984, 129/82, Lux, p.4127, concl. P. VerLoren van Themaat).

Институциите сами отговарят за своите служби, които не притежават някакво собствено качество (15.07.1964, 66/63, Pays-Bas, p.1047, concl. M. Lagrange). Ако тяхното функциониране или лошата им организация причинят вреда, в частност на служителите, СЕО се ограничава до това да поправи щетите, без да разглежда правомощията на съответната институция (6.05.1969, 17/68, Reinarz, горецитирано - 16.12.1970, 5/70, Prelle, p.1075, concl. A. Dutheillet de Lamothe).


2. Институционален баланс.

Т.нар. "Принцип на институционалния баланс" е установен под това име още от Съда на ЕОВС. Той може да бъде извлечен от разпоредбата на чл. 95, ал. 3 на Парижкия договор относно "малката ревизия". Всъщност Съдът използва израза "предвидения с Договора баланс между институциите на Общността" при първото си произнасяне на това основание. Година по-рано той вече е постановил, че, определяйки целите, към които трябва да се стреми не само Върховният орган, но и "институциите на Общността в рамките на съответните им компетенции", чл. 3 ДЕОВС "позволява в баланса на правомощията, така характерен за институционалната структура на Общността, да се търсят сериозни гаранции за предприятията и обединенията от предприятия" (13.06.1958, 9/56, Meroni, p.11, concl. K. Roemer). Изглежда Съдът се обръща отново към тази практика (виж по-горе № 9).

Двойното позоваване на институционалния баланс потвърждава основополагащото значение на принципа. Конституционен по естеството си, той се разглежда като гаранция, доколкото този баланс е неприкосновен, освен в случай на изменение на договорите. В това отношение е забележително, че Съдът отхвърля аргументите на Съвета за недопустимост на един иск на Комисията с мотива, че "когато спорът засяга институционалната структура на Общността, допустимостта на иска не зависи от предишни пропуски или грешки на ищеца" (31.03.1971, 22/70, Commission c/ Conseil, p.263, concl. A. Dutheillet de Lamothe).

Оказва се, че ситуацията не е съвсем ясна. Изглежда става въпрос за правило, според което дадена институция не може да бъде лишена или сама да се откаже от осъществяването на компетентност в полза на друга институция или на друг орган, който не е предвиден в договорите, дори създаването му да е само по себе си законно. Това положение произтича от Решение 1/76. Отрицателното становище се обосновава с аргумента, че съгласието "би изменило вътрешното устройство на Общността, тъй като ще се засегнат основните елементи на Общностната структура както във връзка с прерогативите на институциите, така и с оглед на реципрочните отношения между държавите-членки".

Институционалният баланс би означавал също така, че положението на държавите-членки спрямо Общността и на всяка от институциите спрямо останалите изразява специфичен конституционен възглед за структурата на Общността.


Untitled Page