IMPERIAL CHEMICAL INDUSTRIES LTD. СРЕЩУ КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ - ДЕЛО 48/69


ИНСТИТУЦИИ - КОНТРОЛНИ И САНКЦИОННИ ПРАВОМОЩИЯ


14 юли 1972 г.

Rec., 1972, р. 619, concl. H. Mayras


. . .


Процедурни и формални основания.


Относно основанията, засягащи административната процедура.


а) основание, отнасящ се до подписването на "уведомяването за обстоятелствата" от страна на служител на Комисията.

Имайки предвид,

че страната ищец твърди, че съобщаването на щетите, предвидено в чл. 2 на Регламент № 99-63 на Комисията е неправилно, тъй като е подписано от генералния директор по конкуренцията "по делегиране", когато подобно делегиране на правомощия от страна на Комисията не е позволено;

Имайки предвид,

че е сигурно, че генералният директор по конкуренцията се ограничава до подписването на уведомяването за щетите, което членът на Комисията, отговарящ за въпросите на конкуренцията и оправомощен за това от Комисията, предварително е одобрил;

че този служител в случая не е действал при условията на делегиране на правомощия, а при едно обикновено делегиране на правото на подпис, което е придобил от компетентния член;

че подобен начин на делегиране представлява мярка, отнасяща се до вътрешната организация на службите на Комисията, в съответствие с чл. 27 от временния вътрешен правилник, приет по силата на чл. 7 от Договора от 8 април 1965 г., установяващ единни Съвет и Комисия;

че следователно подобно основание е необосновано;


б) Основание, засягащо несъответствията между "уведомяването за щетите" и решението за откриването на административна процедура.

Имайки предвид,

че страната ищец твърди, че съобщаването на щетите предполага увеличаване на цените, настъпило след решението за откриване на процедура, като упоменатото съобщаване се отнася още и за евентуалното прилагане на глоби, тогава, когато решението за откриване се отнася единствено за процедурата по установяване на нарушения;

Имайки предвид,

че единствено съобщаването на щетите, а не решението за откриване на процедурата, представлява акт, който определя положението на Комисията по отношение на предприятията, за които се започва процедура, отнасяща се до преследване на нарушенията на правилата за конкуренцията;

че ако в периода между решението и горепосоченото съобщаване предприятията продължават или повтарят действията, за които Комисията е решила да започне разследване, правата на защитата не се засягат от включването в съобщението на фактическите щети, които представляват само продължение на предходни действия, което впрочем съответства на принципа за административната икономия;

Имайки предвид,

че решението за откриване на процедурата, визирайки "именно" чл. 3 и чл. 9, алинеи 2 и 3 от Регламент № 17, същевременно се отнася за този регламент като цяло, и следователно в същата степен се отнася и за неговия чл. 15, засягащ глобите;

Имайки предвид,

че следователно тези основания са необосновани;


в) Искове, отнасящи се до нарушаването на правата на защитата.

Имайки предвид,

че страната ищец отхвърля позоваването в атакуваното решение от страна на Комисията на факти, които не са посочени в уведомяването за щетите, и за които Комисията не би могла да вземе отношение по време на административната процедура;

Имайки предвид,

че за да се запазят правата на защитата при административната процедура, е достатъчно предприятията да бъдат информирани за съществените фактически елементи, върху които почива искът;

че от текста на изложението на щетите става ясно, че фактите, поддържани от ищеца, са ясно посочени в него;

че това изложение съдържа всички необходими елементи за определяне на претенциите срещу ищеца, а именно условията, при които са обявени и приложени увеличенията на цените от 1964, 1965 и 1967 г;

че поправките, внесени от атакуваното решение по отношение на точното развитие на фактите, които заинтересованите лица представят на Комисията по време на административната процедура, не могат да бъдат използвани при прилагането на това основание;

че следователно това основание не е обосновано;


г) Основание относно протокола от изслушването.

Имайки предвид,

че страната ищец упреква ответника, че е взел решение, преди тя да е имала възможност да го включи в своите бележки, отнасящи се до протокола от изслушването на заинтересованите страни;

Имайки предвид,

че чл. 9, § 4 на Регламент № 99/63 на Комисията определя, че протоколът от декларациите по същество на всеки изслушван следва да бъде одобрен от Комисията след изчитането;

че тази разпоредба цели да гарантира на изслушваните страни съответствие на протокола с техните декларации;

че протоколът от изслушването от 10 декември 1968 г. е предаден на ищеца едва на 27 юни 1969 г., т.е. около четири седмици преди приемането на решението;

че въпреки липсата на експедитивност от страна на Комисията при предаването на протоколите, забавянето, от което се оплаква ищецът, не може да има отражение върху законността на решението, освен в случай на съмнение относно точността на възпроизвеждането на въпросните декларации;

че в случая не е налице подобна ситуация, като пропускът, за който става въпрос, не е от такова естество, че да прави недействително атакуваното решение;

че следователно този иск не е обоснован;


По отношение на основанието относно уведомяването за решението.

Имайки предвид,

че страната ищец твърди, че Комисията, предвиждайки в чл. 4 на атакуваното решение, че уведомяването може да бъде направено във филиалите на ищеца, установени в рамките на общия пазар, и процедирайки по този начин, би нарушило Договора или най-малкото неговите съществени процедурни изисквания;

че немският филиал на ищеца, в който Комисията е направила уведомяване за решението, не е получавал мандат за това от дружеството-майка и че според немското право не е длъжен да доведе въпросните документи до знанието на последното;

Имайки предвид,

че чл. 191, ал. 3 ДЕО (нов чл. 254) предвижда, че "решенията се съобщават на адресатите си и започват да произвеждат своя ефект със съобщаването";

че при всички случаи, чл. 4 на атакуваното решение не може да променя този режим;

че следователно не може да се отправи жалба към ищеца;

Имайки предвид,

че нередностите в процедурата за съобщаване на едно решение са външни спрямо акта и следователно не го опорочават;

че при определени обстоятелства тези неточности могат да доведат до затруднения, когато започва да тече срокът на иска;

че чл. 173 (нов чл. 230), посл. алинея ДЕО предвижда, че срокът на исковете за отмяна на индивидуални актове на Комисията започва да тече от момента на съобщаването му на ищеца, а при отсъствието на такова, от деня, в който е бил узнат от последния;

че в случая е видно, че ищецът е познавал напълно текста на решението и че се е възползвал от правото си на жалба в определените срокове;

че при тези обстоятелства въпросът за евентуалните нередности при съобщаването остава безпочвен;

че следователно горепосочените основания не се приемат, поради липсата на заинтересованост;


По отношение на основанието за давност.

Имайки предвид,

че страната ищец твърди, че атакуваното решение противоречи на Договора и на правилата за неговото прилагане, тъй като Комисията, започвайки на 31 май 1967 г. процедура относно увеличението на цените от януари 1964, е превишила всяко разумно ограничение за време;

Имайки предвид

че текстовете, определящи правомощията на Комисията да налага глоби в случай на нарушение на правилата на конкуренцията, не предвиждат давност;

че за да изпълни предназначението си, всеки давностен срок следва да бъде предварително фиксиран;

че фиксирането на този срок и на условията за прилагането му са част от компетенциите на законодателя на Общността;

че ако в отсъствието на подобен текст основополагащото изискване за юридическа сигурност влиза в противоречие с факта, че Комисията може да забавя за неопределено време упражняването на правомощието си да налага глоби, то поведението й в случая не следва да се счита за пречка пред упражняването на това правомощие във връзка с участието в съгласуваните практики от 1964 и 1965 г;

че следователно и това основание е необосновано;


......

Относно компетенциите на Комисията.

Имайки предвид,

че страната ищец, чието седалище е извън Общността, твърди, че Комисията няма компетенции да й налага глоби, само заради ефекта, който имат действията, предприети от нея извън Общността, върху общия пазар;

Имайки предвид,

че тъй като става въпрос за една съгласувана практика, уместно е най-напред да се определи дали действията на ищеца са се проявили на Общия пазар;

че от посоченото по-горе следва, че спорните увеличения на цените са направени на общия пазар и засягат конкуренцията между производителите, които търгуват на този пазар и следователно, действията, за които е наложена спорната глоба, са практики, които се реализират директно във вътрешността на Общия пазар;

че от казаното по повод на прегледа на основанията относно съществуването на съгласувани практики, следва, че дружеството ищец е взело решение за увеличаване на продажните цени на своите продукти за потребителите в рамките на общия пазар, като увеличението има същия характер като този на решените от другите производители повишения;

че като се позовава на правомощията си да дава указания на филиалите си в рамките на Общността, ищецът е могъл да приложи решението си на този пазар;

Имайки предвид,

че ищецът възразява, че подобни действия са деяние на неговите филиали, а не на самия него;

Имайки предвид,

че обстоятелството, че филиалът е отделно юридическо лице, не е достатъчно да се елиминира възможността неговите действия да се вменят на дружеството-майка;

че именно такъв е случаят, когато филиалът, макар и да е отделно юридическо лице, не определя по един автономен начин своето поведение на пазара, а прилага всъщност указанията, дадени му от дружеството-майка;

че щом филиалът не се ползва от действителна самостоятелност при определянето на своята линия на поведение на пазара, забраните, постановени от чл. 85 (нов чл. 81), § 1 могат да се разглеждат като неприложими при отношенията между филиала и дружеството-майка, които заедно формират икономическа единица;

че разглеждайки единството на така формираната група, при определени обстоятелства действията на филиалите могат да бъдат отнесени към дружеството-майка;

Имайки предвид,

че е известно, че ищецът по това време е имал пълен или мажоритарен дял в капитала на своите филиали;

че ищецът е разполагал с възможността да влияе решително на ценовата политика на своите филиали на общия пазар, както и реално да използва своите правомощия по отношение на трите увеличения на цените, за които става дума;

че в действителност, телексите, отнасящи се до увеличението през 1964 г., адресирани от ищеца до неговите филиалите в рамките на общия пазар, определят по един категоричен начин цените и другите условия на продажба, които филиалите следва да прилагат по отношение на своите клиенти;

че при липсата на обратни индикации е уместно да се счита, че при увеличенията от 1965 и 1967 г. ищецът е действал по идентичен начин в отношенията си с филиалите, установени в рамките на Общия пазар;

че при тези условия, формалното разграничение между дружествата, произтичащо от факта, че те са отделни юридически лица, не може да се противопостави на единството на техните действия на пазара с оглед прилагането на правилата на конкуренцията;

че именно ищецът осъществява съгласувана практика във вътрешността на Общия пазар;

че следователно може да се обобщи, че основанието за липсата на компетентност, повдигнато от ищеца, е неаргументирано...


КОМЕНТАР:

Настоящото решение представлява забележителна за времето си илюстрация за правомощията на Комисията на ЕИО по отношение на зачитането на правилата на конкуренцията, които се прилагат спрямо предприятията. То представлява пример за ръководните принципи по отношение на правомощията за контрол и санкциониране на институциите на Общността. Упражняването на тези правомощия очевидно изисква информация, предвидена изрично в Договорите. Това предполага определянето на компетенциите за проверка и контрол и организацията на процедурата в случай на налагане на санкция. Това са въпросите, които е уместно да се разгледат последователно.


1. Информацията, събирана от институциите и правомощията им за проверка и контрол.

Всеки от трите Договора съдържа норма с обща формулировка относно информацията, събирана от институциите (чл. 47 ДЕОВС, чл. 213 (нов чл. 284) ДЕО, чл. 187 ДЕОАЕ). Тази обща формулировка следва да получи по-нататъшно уточняване било в същите Договори, или пък в специални регламенти, какъвто е случаят с Регламент 17/62 на Съвета относно конкуренцията в ЕИО.

Прилагането на съвкупността от тези правила, които корелативно определят задълженията на тези, за които се отнасят (държави и оператори), и правомощията за разследване и контрол на общностния орган предизвиква юридически спор, който първоначално е само в рамките на ЕОВС, но после покрива и ЕИО. Към тази първа разлика в съдебната практика се прибавя и друга, базирана на особеностите на субектите, в зависимост от това дали става въпрос за държави-членки или за предприятия.


А. Съдебната практика, засягаща държавите, не предлага някаква особена оригиналност, като санкцията по тяхното задължение за информация, чиято тежест непрекъснато нараства с увеличаването на броя на директивите, намира израз в производството за установяване на нарушение на Учредителните договори.

Нещо повече, следва да се обърне внимание на някои решения относно правомощията на Комисията в областта на проверката на сметките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (25.11.1980, 820/79, Belgique, p.3537, concl. H. Mayras), или контрола на собствените ресурси (10.01.1980, 267/78, Commission c/ Italie, p.31, concl. J. P. Warner).

От последното решение става ясно, че държавите-членки не могат да оспорват правомощието на Комисията да упражнява контрол от момента на констатирането на собствените ресурси от компетентните национални инстанции. Прилаганият в тази област режим "изисква да се запази правото на Комисията да настоява за допълнителен контрол, който да бъде свързан с проверките, правени от държавите-членки от момента, в който е трябвало да бъде направена констатацията". Въпреки това, "разпоредбите от националното наказателно право, които ограничават съобщаването на актовете от наказателното производство на определени лица, могат да бъдат използвани срещу Комисията, в същата степен, в която тези ограничения могат да се противопоставят на националната администрация".


Б. Съдебната практика, засягаща предприятията, се е развила,

а) най-напред в рамките на ЕОВС. Принципното решение в това отношение е едно решение от 4 април 1960 г. (31/59, Acciaierie e Tubifico di Brescia, p.151, concl. K. Roemer). Тълкувайки чл. 47 от Парижкия договор, Съдът отказва да отграничи събирането на информация, правото на проверка и правото на контрол, декларирайки че "ако контролът означава само преглед на точността на представената информация, проверката, която чл. 47 предвижда, се отнася не само за всички проучвания, поверени на Върховния орган за изпълнение на неговите задачи, а и за множеството задължения за информация, които той има". Въпреки това, Съдът приема, че "тъй като поръчението относно информацията, както е предвидено от чл. 47, ал. 1, нито е определено, нито ограничено в текста на нормата, следва да се признае, че предприятията могат, ако преценят, че действията на представителите на Върховния орган надхвърлят рамките на техните правомощия или пък компетенциите на Общността, да изискват прекратяването на събирането на информация или на извършването на проверка, без наличието на предварително решение, което да урежда спорните моменти".

По тази резерва общностната власт няма задължения, предвидени в изрично правило. Границите на неговите правомощия при прилагането на чл. 47 се определят от необходимостта от контрол (14.12.1962, 5/62, San Michele, p.859, concl. M. Lagrange) и не произлизат от чл.86, ал.4, чиято цел е различна (4.04.1960, 31/59, Acciaierie e Tubifico di Brescia, горецитирано). Тези правомощия за проверка и контрол не изчезват при прекратяването на дейността на предприятието и продължават да се прилагат дори при несъстоятелност, доколкото става въпрос за нормални проверки и контрол (21.01.1965, 108/63, Merlini, p.1, concl. K. Roemer). Договорът използва формулировката "изисква подобна процедура". Общностната власт не е задължена да направи проверката, използвайки свои служители, а може да я възложи на всяко лице, което счете за подходящо. Подобно възлагане представлява точно упражняване на собствените правомощия, а не делегиране на такива, и следователно не се спазват изискванията за делегиране (22.03.1966, 30/65, Macchiorlatti, p.50, concl. K. Roemer - 16.03.1971, 67/69, SIMET, p.197, concl. K. Roemer). Предприятието носи отговорността да "позволи на Върховния орган да изпълни своята задача и да му осигури необходимите данни" (16.12.1963, 18/62, E. Barge, p.531, concl. M. Lagrange).

б) Що се касае до ЕИО, Комисията има правомощия да изисква данни и да предприема проверки в областта на конкуренцията, които са много важни за съдебната практика.

Най-напред Съдът прави разграничение между процедурите в чл. 11 и чл. 14 на Регламент 17/62 (26.06.1980, 136/79, National Panasonic, p.2033, concl. J. P. Warner), а по-късно уточнява и условията за прилагане на последния.

Според това решение "доколкото чл. 11 от Регламент № 17 подчинява упражняването от страна на Комисията на правото да изисква данни от дадено предприятие или група предприятия на процедура от два етапа, като вторият включва приемането от Комисията на решение, което определя спецификите на исканите данни. Вторият етап не може да започне, ако първият, характеризиран с отправянето на искане за предоставяне на данни, е завършил неуспешно. Член 14 от същия регламент, отнасящ се до правомощията на Комисията за проверка, не съдържа никакъв елемент, от които да се разбира, че Комисията не може да приеме решение за проверка по смисъла на § 3 от тази разпоредба, освен ако преди това не е опитала да направи подобна проверка по силата на обикновен мандат". Съдът добавя, че "обстоятелството, че упълномощените от Комисията служители като правят "проверка", предвидена от чл. 14 имат правомощия да изискат в течение на тази проверка данни относно конкретни специфични въпроси, произтичащи от документите, които проверяват, не е достатъчно, за да се направи заключението, че проверката следва да се определя като еднаква с процедурата, чието единствено предназначение е да се съберат данни по смисъла на чл. 11". И най-после, след като счете, че поверените на Комисията правомощия да извършва проверки без предварително уведомление не представляват "нарушение на основните права на предприятията", Съдът реши, че процедурата на проверка, определена от чл. 14, има "за цел единствено да позволи на Комисията да събере документацията, необходима за проверка на действителността и на фактическото и правното значение на дадена ситуация. Всяко решение за проверка по смисъла на този член не е част от решенията, които Комисията не може да приема преди да предостави на заинтересованите страни възможността да упражнят правото си на защита".

Последното съображение трябваше да бъде моделирано по-късно: като най-напред се запази в рамките на същия чл. 14 конфиденциалността на кореспонденцията между защитниците (18.05.1982, 155/79, A. M., et S., p.1575, concl. G. Slynn); после, при една по-фундаментална промяна, се прецени, че ако правата на защитата се спазват при административните процедури, които могат да водят до санкции, то "трябва да се попречи тези права да бъдат непоправимо накърнени при предварителните процедури на проучване преди проверките" (21.09.1989, 46/87, Hoechst, p.2859, concl. L. Mischo). Така стои въпросът и със закрилата на конфиденциалността, която вече е призната, и с правото на юридическа помощ. Въпреки това, в случая Съдът не признава като такива нито принципа за неприкосновеност на търговските помещения, нито принципа, според който никой не може да бъде призован да даде свидетелски показания против самия себе си (18.10.1989, 27/88, Solvay, p.3355, concl. M. Darmon).


2. Санкционни правомощия.

По отношение на предприятията общностната власт разполага със санкционна власт, което произтича или от самия Договор, или пък е част от издадените от нея разпоредби на базата на общата компетентност, която той има. Тези правомощия за санкциониране, които могат да се изразят в решение за налагане на глоба или задължение, се упражняват под контрола на съдията в рамките на процедура, чието естество и особености се определят от практиката при прилагането на Регламент № 17. Присъща на тази регламентация, съдебната практика е и забележителна илюстрация за начина, по който Съдът възприема това, което е прието да се нарича административно несъзнателно производство.

В действителност Съдът решава, че това производство има административен характер. И ако като такова то носи задължение за Комисията да изисква от заинтересованите да представят своите бележки по исковете, повдигани срещу тях (7.06.1983, 100/80, Musique Diffusion, p.1825, concl. G. Slynn), за разлика от съдебното, то не предвижда задължение за администрацията да мотивира отхвърлянето на основанията на страните (13.07.1966, 56/64, Consten Grundig, p.430, concl. K. Roemer).

Производството започва или с молба, или с решение на Комисията. В първия случай няма основание да се проучва дали авторът на жалбата има законен интерес от откриването на производство (12.07.1979, 32/78, B.M.W. Belgium, p.2435, concl. J. P. Warner). Посоченото съдебно решение уточнява, че не това решение определя положението на администрацията, а съобщаването на щетите, което може да бъде направено и с делегиране на правото за подпис. Това съобщаване на щетите трябва да гарантира правата на защитата от момента, в който тя обяви дори сумарно, но достатъчно ясно, основните факти, върху които стъпва Комисията (15.07.1970, 41/69, A.C.F. Chemiefarma, p.661, concl. J. Gand, потвърдено с настоящото решение).

Процедурата продължава с изслушване на заинтересованите страни, върху която се изгражда и протокола. При една административна процедура, "членовете на Комисията могат да бъдат информирани за резултатите от изслушването от лица, специално упълномощени за целта от Комисията" (idem). Протоколът трябва да бъде предаден на заинтересованите страни във вариант, преведен на техния език, но непознаването на това изискване не е от такова естество, че да направи недействително производството, щом вече е установено, че съответното предприятие въпреки това, е било в състояние да се запознае с документа (15.07.1970, 41/69, горецитирано). Предприятията трябва да могат да отговорят на фактите, изложени в протокола. Но, както показва настоящото решение, тук става въпрос единствено за гарантирането на изслушваните лица, че техните декларации са адекватно отразени в протокола. Кратките срокове, предоставяни на тези лица, дори неопределеният характер на протокола, който може да не вземе под внимание бележките, които не засягат същността, не са от такова естество, че да анулират процедурата като противоречаща на принципа за зачитане на правата на защитата (15.07.1970, 41/69, горецитирано).

"Нито започването на производство за установяване на нарушения на правилата за конкуренцията в рамките на Общността, нито съобщаването на щетите не следва да се разглеждат, по своята природа и юридически последици, като решения по смисъла на чл. 173 ДЕО (нов чл. 230)". Следователно спрямо тях не може да се предяви иск за отмяна (11.11.1981, I.B.M., p.2639, concl. G. Slynn). От друга страна, съобщаването на щетите "не поражда за предприятието адресат задължение да промени или да преразгледа своята търговска практика. Ако съобщаването може да доведе до разкриване от страна на предприятието, че е застрашено от реален риск да бъде глобено от Комисията, то в случая става въпрос просто за фактическа последица" (idem).

Що се отнася за решението, до което води тази процедура, Съдът вече е отсъдил, че то не следва да възпроизвежда представянето на щетите. Съдията преценява, че "Комисията следва да вземе под внимание резултатите от административното производство, било за да отхвърли слабо обоснованите искове, било за да преустрои както фактически, така и правно своите аргументи в подкрепа на иска". Подобна хипотеза в никакъв случай не влиза в противоречие със спазването на правата на защитата от момента, в който "решението вменява на заинтересованите страни нарушения, различни от тези, посочени в изложението на щетите, и поддържа само фактите, които заинтересованите вече са имали възможност да обяснят" (15.07.1970, 41/69, горецитирано). Настоящото решение игнорира от своя страна основанието, извлечено от съобщаването на решението на филиалите на предприятието. Това основание, отнасящо се до формата, представлява друга основа за оспорване на компетенциите на общностната власт да налага санкции на предприятия, чието седалище е извън Общността, основание, което по-късно ще бъде разгледано отново и отхвърлено от съдебната практика (27.09.1988, 89/85, Ahlstrom Osakeyhtio, p.5193, concl. M. Darmon).


Untitled Page